權(quán)威解讀 | 關(guān)于推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

《意見》編制的相關(guān)背景及目的

戴東昌：“四好農(nóng)村路”是習(xí)近平總書記親自提出、親自推動的一項民生工程、民心工程、德政工程。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視“四好農(nóng)村路”發(fā)展，先后作出多次重要指示，為農(nóng)村公路發(fā)展提供了根本遵循和行動指南。

今年是習(xí)近平總書記就“四好農(nóng)村路”作出重要指示五周年。五年來，農(nóng)村公路發(fā)展取得了歷史性成就。截至2018年年底，全國農(nóng)村公路總里程達(dá)到404萬公里，占全國公路總里程的83.4%，其中等級公路比例達(dá)到91.3%，硬化路率達(dá)到81.3%，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路率分別達(dá)到99.64%和99.47%。

在取得成績的同時，我們也應(yīng)清楚認(rèn)識到當(dāng)前“四好農(nóng)村路”建設(shè)中不平衡、不充分的矛盾依然存在，與人民群眾對美好生活的追求相比還有一定的差距?！八暮棉r(nóng)村路”發(fā)展要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮農(nóng)村交通在服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)村布局、支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)等方面的先行保障作用。在這樣的背景下，我們以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持新發(fā)展理念，圍繞“建好、管好、護(hù)好、運營好”總目標(biāo)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，出臺實施《意見》，全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展。

我們的目標(biāo)是，到2025年，農(nóng)村交通條件和出行環(huán)境得到根本改善，基本建成布局合理、連接城鄉(xiāng)、安全暢通、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、綠色經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，政策體系基本健全，建管養(yǎng)運可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制基本建立，治理能力和水平顯著提高，物流體系基本完善，運輸服務(wù)品質(zhì)顯著提升，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系作用明顯。

到2035年，城鄉(xiāng)公路交通基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，體系完備、治理高效的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制機(jī)制全面建立，農(nóng)村公路全面實現(xiàn)品質(zhì)高、網(wǎng)絡(luò)暢、服務(wù)優(yōu)、路域美，有效支撐交通強(qiáng)國建設(shè)，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系作用更加充分。

到2050年，農(nóng)村交通更加安全便捷、智能高效、綠色低碳，充分滿足廣大群眾對美好出行的需求，保障鄉(xiāng)村全面振興，助力建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

戴東昌：從打好脫貧攻堅戰(zhàn)來看，“四好農(nóng)村路”是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧的“先手棋”，是破解貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。針對貧困地區(qū)，《意見》明確指出要實施“脫貧攻堅補(bǔ)短板工程”，加快補(bǔ)齊農(nóng)村交通供給短板，并向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，重點解決貧困地區(qū)通硬化路、通客車等問題。

同時，我們也將加大農(nóng)村公路“油返砂”和“暢返不暢”整治力度;加大通客車不達(dá)標(biāo)路段的建設(shè)改造力度;加快推進(jìn)撤并建制村、抵邊自然村、云南“直過民族”和沿邊地區(qū)20戶以上自然村通硬化路建設(shè)等，完善貧困地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。今年年底前實現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路，2020年年底前實現(xiàn)具備條件的建制村通客車。

對廣大農(nóng)民群眾來說，《意見》的出臺及實施可以更好地發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，使群眾成為農(nóng)村公路發(fā)展的參與者、監(jiān)督者和受益者?！兑庖姟诽峒傲嗽S多可以讓農(nóng)民群眾參與的農(nóng)村公路管養(yǎng)模式，如采取一事一議、以工代賑等方式組織村道管養(yǎng)工作;通過設(shè)置多種形式的公益性崗位，吸收農(nóng)民群眾特別是貧困戶參與農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù);將村道日常養(yǎng)護(hù)交由農(nóng)民群眾承包，鼓勵農(nóng)民群眾參與配套設(shè)施的經(jīng)營維護(hù)，幫助農(nóng)民群眾創(chuàng)收增收等。我們也要引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與到農(nóng)村公路工程監(jiān)督和項目驗收中，落實“七公開”制度，推行養(yǎng)護(hù)信息公開，并將農(nóng)民群眾滿意度納入農(nóng)村公路考評體系，提升農(nóng)民群眾的話語權(quán)。

戴東昌：農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，“四好農(nóng)村路”建設(shè)是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，我們要在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)筑暢通優(yōu)質(zhì)的路網(wǎng)系統(tǒng)，重點解決農(nóng)村公路等級低、路網(wǎng)不完善等問題，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，結(jié)合城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃指導(dǎo)約束作用，構(gòu)建層次清晰、功能完備的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，并加快路網(wǎng)提檔升級，推進(jìn)低等級公路的升級改造。

《意見》對推進(jìn)“農(nóng)村公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展也作了具體部署。農(nóng)村公路建設(shè)要與旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效銜接，推進(jìn)國有農(nóng)林場公路、自然村組公路、村內(nèi)道路等項目建設(shè)，加快通往主要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)節(jié)點的公路建設(shè);鼓勵將農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營性項目一體化開發(fā)，在適宜位置增設(shè)服務(wù)設(shè)施，拓展路域旅游服務(wù)功能;強(qiáng)化路域環(huán)境治理，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，堅持路域環(huán)境治理與村容村貌改善同步實施，持續(xù)推進(jìn)“路田分家”“路宅分家”，打造“暢安舒美”出行環(huán)境。

農(nóng)村運輸服務(wù)水平對農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要影響?！兑庖姟诽岢鲆獙嵤敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)提服務(wù)工程”，推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展，推動運輸服務(wù)提質(zhì)升級，建立優(yōu)質(zhì)高效、開放共享的運輸服務(wù)體系。

在農(nóng)村客運方面，我們要擴(kuò)大覆蓋范圍，建立農(nóng)村客運可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展長效機(jī)制，完善用地、資金、財稅扶持等支持政策，實現(xiàn)農(nóng)村客運“開得通、留得住、有收益”。針對農(nóng)村物流，要推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三級物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點建設(shè)，改造完善田頭市場設(shè)施設(shè)備，鼓勵推廣應(yīng)用新能源、冷藏保溫等專業(yè)設(shè)備和車型，提升農(nóng)村物流綜合服務(wù)能力。

同時，我們也要創(chuàng)新農(nóng)村客運運營組織模式，因地制宜采取城市公交延伸、農(nóng)村客運公交化運營、農(nóng)村客運班線、區(qū)域經(jīng)營、預(yù)約響應(yīng)等客運模式，鼓勵農(nóng)村客運車輛代運郵(快)件;堅持“資源共享、多站合一”，鼓勵農(nóng)村客貨統(tǒng)籌、運郵協(xié)同、物流配送發(fā)展，將管理、養(yǎng)護(hù)、客運、貨運、物流、郵政、供銷網(wǎng)點、快遞、電商等多種服務(wù)功能整合融為一體，提升站點覆蓋率。到2022年，通過郵政、快遞渠道基本實現(xiàn)建制村電商配送服務(wù)全覆蓋;到2025年，縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)一步完善。

戴東昌：針對農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制不健全的問題，我們將實施“長效機(jī)制強(qiáng)管養(yǎng)工程”，深化管養(yǎng)體制改革，建立管養(yǎng)長效機(jī)制，重點解決重建輕養(yǎng)、資金不足、機(jī)制不健全等問題。

目前，我們正推動出臺《深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》，加快形成權(quán)責(zé)清晰、齊抓共管、高效運轉(zhuǎn)的管理機(jī)制和以各級公共財政投入為主、多渠道籌措為輔的資金保障機(jī)制。同時，也要求各地強(qiáng)化責(zé)任落實，定期開展績效考核，建立考核結(jié)果與財政資金安排相掛鉤的考核機(jī)制，并建立專群結(jié)合養(yǎng)護(hù)運行機(jī)制，分類有序推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程市場化改革。在創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)運行機(jī)制上，鼓勵將農(nóng)村公路建設(shè)和一定時期的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行捆綁招標(biāo)，鼓勵將干線公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)與農(nóng)村公路捆綁實施，鼓勵通過簽訂長期養(yǎng)護(hù)合同、招投標(biāo)約定等方式引導(dǎo)企業(yè)參與，并探索開展農(nóng)村公路災(zāi)毀保險。

到2022年，縣、鄉(xiāng)級農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任落實率要達(dá)到100%，農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)運行經(jīng)費及人員支出納入政府預(yù)算安排的比例要達(dá)到100%，農(nóng)村公路列養(yǎng)率要達(dá)到100%，年均養(yǎng)護(hù)工程實施比例不低于5%;到2025年，優(yōu)良中等路率要達(dá)80%以上。

針對法治保障、基層治理能力不足等問題，我們將實施“現(xiàn)代治理夯基礎(chǔ)工程”，提升農(nóng)村公路治理能力，推動出臺《農(nóng)村公路條例》，加快推動農(nóng)村公路地方立法。同時，也要求各地完善政策體系，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和能力建設(shè)指導(dǎo);強(qiáng)化路政管理和執(zhí)法能力建設(shè)，加強(qiáng)路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)，加大農(nóng)村公路超限運輸治理力度，依法依規(guī)設(shè)置鄉(xiāng)道、村道限高、限寬設(shè)施及警示標(biāo)志;探索通過民事賠償保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，將愛路護(hù)路要求納入鄉(xiāng)規(guī)民約和村規(guī)民約;大力推行“路長制”，進(jìn)一步完善農(nóng)村公路治理體系;完善技術(shù)指導(dǎo)體系，因地制宜推動健全地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加a快構(gòu)建綠色、美麗公路指標(biāo)體系，加大公路建養(yǎng)技術(shù)指導(dǎo)力度，大力推廣農(nóng)村公路科技成果;積極應(yīng)用衛(wèi)星遙感等技術(shù)，完善統(tǒng)計監(jiān)測體系;加強(qiáng)新一代信息技術(shù)融合應(yīng)用，推動農(nóng)村公路智能化升級。

到2022年，農(nóng)村公路法規(guī)體系將基本健全，形成“有人養(yǎng)路、有錢養(yǎng)路、有人管路”的工作格局，建立“縣有路政員、鄉(xiāng)有監(jiān)管員、村有護(hù)路員”的路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)隊伍，愛路護(hù)路鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約制定率達(dá)到100%。

戴東昌：對于安全問題，我們將實施“放心路、放心橋、放心車保安全工程”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的工作機(jī)制，切實抓好質(zhì)量安全保障工作，提升建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)。

我們要求各地嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量、安全監(jiān)督管理相關(guān)法規(guī)規(guī)定，實行建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測六方質(zhì)量責(zé)任終身制，并建立健全信用評價制度，構(gòu)建以質(zhì)量為核心的信用評價機(jī)制。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要求各地加快完善農(nóng)村公路防護(hù)設(shè)施，加強(qiáng)急彎陡坡、臨水臨崖等高風(fēng)險路段整治，嚴(yán)格執(zhí)行安全設(shè)施“三同時”制度，并加強(qiáng)橋梁管理和重點橋梁定期檢測，落實橋梁管養(yǎng)“十項制度”，實現(xiàn)危橋總數(shù)逐年下降。我們也將進(jìn)一步落實農(nóng)村客運班線通行條件聯(lián)合審核機(jī)制，落實多部門聯(lián)合審核職責(zé)，提升農(nóng)村客運動態(tài)監(jiān)控能力。

實施“典型帶動、示范引領(lǐng)工程”是助力形成“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展長效機(jī)制的重要手段之一。我們將深化示范縣創(chuàng)建，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，將“四好農(nóng)村路”全國示范縣打造成推動“三農(nóng)”工作的金字招牌。在具體工作中，需結(jié)合實際，探索開展示范市創(chuàng)建、“愛路日”活動等，鼓勵地方在推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展中建立新機(jī)制、出臺新政策、嘗試新方法，鼓勵有條件地區(qū)在高質(zhì)量發(fā)展上實現(xiàn)新突破;開展“美麗農(nóng)村路”建設(shè)，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的“美麗農(nóng)村路”;積極弘揚公路文化，深挖彰顯本地特色的公路發(fā)展歷程和人文底蘊，推動優(yōu)秀公路文化傳承和創(chuàng)新。

戴東昌：我們從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化要素保障、加強(qiáng)督導(dǎo)考核、注重宣傳引導(dǎo)四方面提出了推進(jìn)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的保障措施。

一是強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)。各地要切實提高政治站位，增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，把貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“四好農(nóng)村路”重要指示精神作為一項重大政治任務(wù)，充分認(rèn)識推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，將此項工作擺上重要議事日程，強(qiáng)化任務(wù)分解、責(zé)任落實。

二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級交通運輸部門要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成上下聯(lián)動、密切配合、齊抓共管的工作局面，為推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展提供政治保證和組織保障。推動省(區(qū)、市)、地市級政府為“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利政策環(huán)境，切實落實縣級主體責(zé)任，發(fā)揮好鄉(xiāng)、村主力作用，充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、主動性，因地制宜制定貫徹措施，確保重點工作落地落實。

三是強(qiáng)化要素保障。地方各級發(fā)展改革、財政、自然資源、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、郵政、扶貧、供銷等有關(guān)部門要制定出臺相關(guān)支持政策，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)一步考慮農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)因素，加大中央對貧困地區(qū)支持力度，繼續(xù)通過車購稅資金等現(xiàn)有渠道支持農(nóng)村公路建設(shè)，完善成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付政策，合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對普通公路的支持力度。推動將農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運營資金納入一般公共財政預(yù)算統(tǒng)籌安排;努力拓寬籌資渠道，發(fā)揮好政府資金的引導(dǎo)和激勵作用，采用資金補(bǔ)助、先建(養(yǎng))后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、一般債券等多種方式保障農(nóng)村公路資金供給，按規(guī)定用好稅收返還等相關(guān)政策，積極爭取金融機(jī)構(gòu)支持，積極引導(dǎo)社會資本參與;實施農(nóng)村公路分類管理，落實中央有關(guān)文件要求，簡化一般農(nóng)村公路建設(shè)審批程序;穩(wěn)定農(nóng)村公路建設(shè)用地政策，合理安排土地利用計劃，保障農(nóng)村公路發(fā)展需要。

四是強(qiáng)化責(zé)任落實。推動將“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展納入地方各級政府績效考核，建立健全激勵約束機(jī)制，將考核結(jié)果與財政補(bǔ)助資金掛鉤，對工作推進(jìn)情況良好的，給予獎勵或增量補(bǔ)貼;對工作推進(jìn)情況較差的，實行約談、責(zé)令整改、扣減補(bǔ)貼等措施，充分發(fā)揮激勵考核“指揮棒”效應(yīng)。各級交通運輸主管部門要會同有關(guān)部門定期開展監(jiān)督檢查，適時調(diào)整政策取向。同時，各地要加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的社會輿論氛圍。