面向“十四五”的城市發(fā)展與治理

           黨的十八大以來，中央先后召開城鎮(zhèn)化工作會議、城市工作會議,明確了城鎮(zhèn)化和城市工作的基本思路?！笆濉睍r期，各地積極開展實踐和探索，許多城市的規(guī)模、影響力和治理水平上了一個大臺階，城市發(fā)展在國家發(fā)展全局中的引領(lǐng)作用日益突出。在這個過程中，各方面對城鎮(zhèn)化和城市工作的認(rèn)識不斷深化，形成了一些新的共識。

           看待城市發(fā)展，要從全局視野著眼。一個城市的發(fā)展，需要跳出城市本身，在大的布局中尋找機(jī)會。過去，區(qū)域問題、城鎮(zhèn)化和城市問題、生態(tài)問題似乎是各自獨(dú)立的不同領(lǐng)域，經(jīng)常是分開研究。近年來的一個大趨勢是，中央強(qiáng)調(diào)要用系統(tǒng)論方法解決問題，越來越把這些問題放在一起統(tǒng)籌研究。我們在思考問題、謀劃戰(zhàn)略時也越來越認(rèn)識到，區(qū)域問題和城鄉(xiāng)問題是一個硬幣的兩面，互相關(guān)聯(lián)、互相影響，最終是一體的。區(qū)域戰(zhàn)略的實現(xiàn)，區(qū)域競爭力的提高，越來越需要通過做強(qiáng)中心城市和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城市布局來實現(xiàn)，而城市功能的優(yōu)化、輻射帶動作用的提升，則需要找準(zhǔn)在區(qū)域戰(zhàn)略中的定位。城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，區(qū)域也協(xié)調(diào)不了，反之亦然。同時，生態(tài)文明也已成為城市發(fā)展所需要考慮的根本要素之一，資源環(huán)境承載能力、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間等成為城市發(fā)展必須面對的關(guān)鍵詞。所以，“十四五”的城市工作，必須要有全局視野，找準(zhǔn)每個城市在大格局的定位，統(tǒng)籌推進(jìn)各個領(lǐng)域的工作。

          看待城市發(fā)展，要時刻關(guān)注市民的新需求。新型城鎮(zhèn)化工作的“新”字，體現(xiàn)在其核心任務(wù)是解決進(jìn)城務(wù)工人員落戶問題上，也就是從土地城鎮(zhèn)化真正轉(zhuǎn)換到人的城鎮(zhèn)化上。同理，城市工作也要摒棄過去重建設(shè)輕服務(wù)的傾向，把工作中心真正落到以人為本的各項服務(wù)上來。而在我國發(fā)展的主要矛盾轉(zhuǎn)化后，如何滿足市民日益增長的美好生活需要，被賦予了許多新的內(nèi)涵。如，城市創(chuàng)造就業(yè)的空間形態(tài)和功能多樣化了，由此帶來職住格局的變化，也對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理念提出了全新的要求；群眾休閑游憩的需求增加了，方式多樣了，既要求增加城市綠色空間、游樂場所，更需要讓城市變得新奇起來；互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展使公共服務(wù)便利化的基本條件成熟了，城市治理需要更多借助新的技術(shù)手段，但也會帶來數(shù)據(jù)管理和隱私保護(hù)的難題；還有很多城市的建設(shè)正處在一個新舊更替的階段，存量問題正在凸顯，等等。這些新的課題，都需要改變城市工作的層次和方式，更加細(xì)致、更有針對性地開展工作。

          看待城市發(fā)展，要更加注重空間問題。“十四五”規(guī)劃總體上屬于發(fā)展規(guī)劃。近年來，發(fā)展規(guī)劃編制部門逐漸認(rèn)識到空間布局的重要性，開始向空間領(lǐng)域延伸；而空間規(guī)劃編制部門也意識到不能單純就空間規(guī)劃空間，也必須更多著眼于對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢的把握，這樣規(guī)劃之間出現(xiàn)了相互融合的趨勢。在這樣的背景下，中央堅持“一張藍(lán)圖干到底”，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，通過機(jī)構(gòu)改革等，在制度層面打好了統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，國土空間規(guī)劃體系也正在構(gòu)建之中。各地在編制“十四五”規(guī)劃的過程中，需要更加重視空間布局，使發(fā)展的各項任務(wù)更好地在空間落地，這也是增強(qiáng)規(guī)劃實效性的重要途徑。在這個過程中，需要進(jìn)行一些探索，如已經(jīng)規(guī)劃的空間功能如何作為“十四五”規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)和項目布局的依據(jù)，“十四五”規(guī)劃如何對未來空間發(fā)展提出指引，以及城市的內(nèi)部空間如何優(yōu)化等。

          看待城市發(fā)展，要緊跟數(shù)字化方向。建設(shè)智慧城市已成為城市發(fā)展的歷史潮流，城市治理越來越依賴高技術(shù)手段。大數(shù)據(jù)將成為城市發(fā)展的戰(zhàn)略資源，成為政府、企業(yè)各項決策的重要基礎(chǔ)；云計算平臺將成為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，在生產(chǎn)生活中發(fā)揮更大的作用；基于深度學(xué)習(xí)的人工智能可精準(zhǔn)預(yù)測各種問題的演變趨勢，并在城市治理中實現(xiàn)更多替代；物聯(lián)網(wǎng)將推動萬物互聯(lián)，使城市內(nèi)越來越多的智能設(shè)備更好地為人們服務(wù)；移動互聯(lián)網(wǎng)將成為獲取信息的第一渠道，并成為公共服務(wù)的第一窗口。這些技術(shù)的運(yùn)用和聚合，使得在虛擬空間“克隆”一個數(shù)字城市成為可能，從而使構(gòu)建“數(shù)字孿生城市”成為一個熱議的話題。城市建設(shè)和治理的各項工作都有了虛擬映像，可以先在虛擬的城市中得到模擬仿真和分析驗證，從而對實質(zhì)的運(yùn)行管理提供更加科學(xué)的基礎(chǔ)。這將加大提升城市的智慧化水平，帶來城市管理和服務(wù)的顛覆性創(chuàng)新。

          看待城市發(fā)展，要與經(jīng)濟(jì)形勢密切結(jié)合。中央提出要加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，要求增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。在當(dāng)前復(fù)雜的國際環(huán)境下，在疫情帶來的不確定形勢下，各個城市都應(yīng)該主動在“六穩(wěn)”“六?！鄙铣袚?dān)責(zé)任、有所作為。單純從GDP增長看，今年上半年城市位次發(fā)生一些變化，有的新經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)拉動力較強(qiáng)的城市表現(xiàn)亮眼。面向現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)升級、民生發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，更需要城市發(fā)揮引領(lǐng)作用。創(chuàng)新主要是在城市落地，保就業(yè)主要是保城市的就業(yè)，防風(fēng)險主要是防城市的風(fēng)險。要破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的難題，越來越需要通過做大城市服務(wù)業(yè)、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、做活消費(fèi)市場來創(chuàng)造就業(yè)崗位、活躍實體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)消費(fèi)。在“十四五”的發(fā)展中，要構(gòu)建“雙循環(huán)”的發(fā)展格局，城市是主戰(zhàn)場，各地政府都要有擔(dān)當(dāng)、有作為，切實探索出高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。

          二、增強(qiáng)城市的綜合吸引力

          “十四五”的城市工作，要抓住主要矛盾。城市發(fā)展的前景，最終取決于城市的綜合吸引力。在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，總書記提出“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，引起強(qiáng)烈反響和點(diǎn)贊，這就是一種貼近居民的親切視角。而我們要實現(xiàn)現(xiàn)代化的城市治理，首先城市管理者思考問題就需要更多從這樣的微觀視角著眼，眼中既要見樓，更要見人，既要增強(qiáng)硬實力，更要提升軟實力。只有更多從居住在城市里的人的角度來看城市，而不是光從圖紙和沙盤的角度來看，城市工作才能真正立體化地加以推進(jìn)。“十四五”時期，可在以下方面開拓思路，進(jìn)行一些探索：

          一是打造“無門檻城市”?！?億人落戶”是“十三五”規(guī)劃確定的重要目標(biāo)，在“十四五”規(guī)劃中，預(yù)計還將提出相應(yīng)的指標(biāo)。中央把抓好已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶工作作為城鎮(zhèn)化最重點(diǎn)的任務(wù)，除極個別特大城市外，其他各類城市都要要全面放開放寬落戶條件。各地在過去幾年的執(zhí)行中還是存在一些問題的，有的有顧慮、意愿不強(qiáng)，有的打擦邊球、進(jìn)展滯后，更多的只盯著學(xué)歷，把精力用在所謂“搶人才”上。城市要健康發(fā)展，必須有健康的人力資源結(jié)構(gòu)。隨著人口增長的放緩，勞動年齡人口已經(jīng)連續(xù)八年累計減少4000萬，預(yù)計在不久的將來，很多城市都會深切感受到全面缺人的煩惱。從“搶人才”到“搶人”，需要一個思想認(rèn)識上的過渡。誰先認(rèn)識到這一點(diǎn)，誰率先轉(zhuǎn)變思路，誰愿意更多地接納新市民，誰就有可能在下一步的發(fā)展中占據(jù)主動。

          二是打造“包容城市”。城市要吸引人，就需要表現(xiàn)出人文關(guān)懷。根據(jù)國家統(tǒng)計局的監(jiān)測，目前農(nóng)民工在城市感覺到有歸屬感的平均為40%左右，城市越大，歸屬感越低，在大城市有歸屬感的不到20%。因此，光讓人在城市落戶還不夠，特別是對那些新來到城市的人和即將邁出校園進(jìn)入城市的人，要給他們相應(yīng)的關(guān)懷，予以就業(yè)的指導(dǎo)和幫助，要讓他們有歸屬感，感受到?jīng)]有歧視，手續(xù)便利，能盡快踏實下來，愿意在這座城市工作和生活。對外也是如此，文明城市最大的內(nèi)涵是要有文明的市民，而文明最主要的表現(xiàn)就是友好?，F(xiàn)在各方評價一個地方值不值得去旅游，很大程度是看當(dāng)?shù)氐姆諊绾危苌拼慰偷某鞘幸惨欢〞玫接慰偷幕貓?。而且不止是旅游，只要足夠開放包容，商業(yè)機(jī)會也會到來，企業(yè)會愿意來談合作。這就需要通過細(xì)致入微的社區(qū)和企業(yè)工作，充分宣傳、展示城市的包容性。

          三是打造“復(fù)合城市”?！笆奈濉睍r期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要順應(yīng)分工精細(xì)化、業(yè)態(tài)創(chuàng)新化的趨勢，還要注重生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合的趨勢，特別是新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論在形態(tài)上還是鏈條上，都會與過去的截然不同，這就要求城市工作作出相應(yīng)的調(diào)整。過去說產(chǎn)城融合，更多是開發(fā)區(qū)與商業(yè)區(qū)、居住區(qū)在空間意義上的接近，是一個1.0版，今后要著力打造2.0版的“新產(chǎn)城融合”模式，真正實現(xiàn)“產(chǎn)在城中”，使城區(qū)本身變成一個個創(chuàng)新創(chuàng)造的綜合體。要從商業(yè)活動的規(guī)律出發(fā)，捕捉商業(yè)活動的軌跡、人的軌跡，通過這些軌跡的變化認(rèn)識城市的成長性。城市功能區(qū)要進(jìn)一步劃細(xì)，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間要有前瞻性的規(guī)劃，對白領(lǐng)們關(guān)注和青睞的事物要有充分的認(rèn)識，配套建設(shè)要符合新經(jīng)濟(jì)成長的規(guī)律。城市的經(jīng)濟(jì)工作要創(chuàng)造就業(yè)，更重要的是創(chuàng)造有前景的就業(yè)機(jī)會。要通過新經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動效應(yīng)，使各類創(chuàng)新活動更加活躍，讓人們看到城市能夠創(chuàng)造什么樣的機(jī)會，一座充滿機(jī)會的城市才是令人向往的。

          四是打造“靈感城市”。新經(jīng)濟(jì)的源頭是創(chuàng)新，現(xiàn)在各個城市都很重視創(chuàng)新，有的城市依托高校和科研院所，有的城市依托產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，各有特點(diǎn)，政府也出臺了許多鼓勵創(chuàng)新的政策舉措?！笆奈濉卑l(fā)展的一個重要趨勢，就是科技和產(chǎn)業(yè)的融合會更加緊密，如何以產(chǎn)業(yè)鏈帶動創(chuàng)新鏈，將是需要重點(diǎn)規(guī)劃的內(nèi)容。有基礎(chǔ)科研條件的城市，要更加重視科研氛圍的營造，要有意識地規(guī)劃一些創(chuàng)新的角落，給科研人員足夠的思考空間和獨(dú)立的創(chuàng)造空間。城市支持高校建設(shè)，不光是提供好的硬件，更要在體制機(jī)制上下功夫。搶奪科技領(lǐng)軍人才是可以理解的，但不能只是掛個名，如何給科技人才更多的發(fā)揮空間、帶動本地科研隊伍成長，則需要看誰的政策更好，更有利于讓各種靈感迸發(fā)。在引進(jìn)科研人才時，要有預(yù)見地引進(jìn)一批30歲以下的青年學(xué)者，培養(yǎng)本地區(qū)科技領(lǐng)域的“潛力股”。

          五是打造“個性城市”。城市的特色是城市的生命，它和人一樣是多元化、個性化的。“十四五”規(guī)劃在指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)上，需要對城市的特色進(jìn)行研究和概括。各個城市要做到，讓大家一想到自己的城市，腦海里會條件反射地出現(xiàn)一些關(guān)鍵詞，這些關(guān)鍵詞就是城市的主題和特色。在部署具體任務(wù)時，就要圍繞這些去打造城市的品牌、強(qiáng)化城市的印象，而不是完全的正態(tài)分布，千城一面、刻板僵化。特別要重視引入城市設(shè)計的理念，規(guī)劃只是畫出點(diǎn)和線是不夠的，光講究對稱也是不夠的，城市規(guī)劃本身就要注意曲線之美，留出揮灑的空間，要有意境而不是過于直白。還要看到，城市的文藝氣息，很大程度上決定了城市的品味和韻味，一座沒有文藝范的城市，對年輕人的吸引力會大大減弱。城市里要有一些可以讓文藝青年打卡的去處，可以留下獨(dú)一無二的照片和回憶，如果足夠紅火，形成“網(wǎng)紅效應(yīng)”，對城市發(fā)展的意義是不可估量的。城市建設(shè)還要注意細(xì)節(jié)，一個轉(zhuǎn)角，一個屋檐，甚至一盞路燈都要在不經(jīng)意間體現(xiàn)城市的品味。

          六是打造“無縫城市”。市民的新需求，很多都需要對城市基礎(chǔ)設(shè)施、居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局等作出調(diào)整和優(yōu)化，使各項服務(wù)之間能夠更好地?zé)o縫銜接，這才是真正的宜居標(biāo)準(zhǔn)。以交通為例，既要優(yōu)先考慮以提高通行流暢度為目標(biāo)，但更重要的是通過縮短通勤距離，以空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化緩解交通壓力。智慧城市首先就要看智慧交通，這就要求圍繞居民出行要進(jìn)行更加精細(xì)化的設(shè)計，通過疏通城市的毛細(xì)血管，給主干道分流。也要從大的通行效率上著眼反思一些措施，比如有的城市在主要環(huán)線上設(shè)置專用的公交通道，早晚高峰限制通行，看似方便了公共交通，實際是一種效率的損失。再如直接面向市民的服務(wù)，社區(qū)不光是提供居住一個功能，應(yīng)該像真正的家園，成為居民休閑、娛樂、健身、康養(yǎng)的基地。因此，公共服務(wù)要下沉，能在社區(qū)解決的就不要上升到街道，能在街道解決的就不要上升到區(qū)市。醫(yī)療領(lǐng)域的雙向就診說了多年，但效果并不好，社區(qū)醫(yī)院不能只是打針一個用途，還要發(fā)揮更大的作用，這就要在機(jī)制上做一些創(chuàng)新的設(shè)計。

          七是打造“優(yōu)雅城市”。近年來各地對生態(tài)環(huán)境的重視前所未有，我們的城市正在逐漸變得漂亮起來。但綠色城市、生態(tài)城市、園林城市、美麗城市的建設(shè)，不是種點(diǎn)花草、上點(diǎn)綠色就夠了，更重要的是通過優(yōu)美環(huán)境的打造，提升城市的整體氣質(zhì)。這就要有城市既要薄施粉黛，也要清雅可人。城市的生態(tài)文明建設(shè)也要引入山水林田湖草是一個生命共同體的理念，對污染要綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)。在條件允許的情況下，各地要盡可能建設(shè)一個或若干個城市“綠心”，在這方面要舍得把市中心的地留出來，有足夠的面積供市民享受綠色。同時，要注意引入古人關(guān)于園林設(shè)計建設(shè)的一些理念，讓城市的景觀變得更加自然而不做作、更加和諧而不突兀。

          八是打造“安全城市”。城市安全問題在疫情背景下被賦予特殊重要的意義，既要保持城市的繁華，又要打好疫情防控持久戰(zhàn)，更加考驗城市管理者的智慧。從總體安全觀出發(fā)，還要綜合考慮多方面的因素，如，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定，會影響城市的經(jīng)濟(jì)安全，有的城市還會面臨金融領(lǐng)域的風(fēng)險；互聯(lián)網(wǎng)條件下社會需求的日益多元化，帶來了日益復(fù)雜的安全性難題；資源需求增長和環(huán)境約束加大，也會對城市承載能力帶來持續(xù)壓力等。在這樣的背景下，一方面要繼續(xù)讓城市的街道更加安全，可以通過培育一些不夜街、深夜食堂，讓市民享受安全的生活氛圍；另一方面也要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、體系化的城市安全工作機(jī)制，主要是增強(qiáng)隱患排查、監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急管理能力等。

          三、建設(shè)現(xiàn)代化的城市治理體系

          黨的十九屆四中全會明確了城市治理現(xiàn)代化的方向，“十四五”時期，要圍繞為現(xiàn)代化國家治理奠定堅實基礎(chǔ)，全方位推進(jìn)城市治理體系和治理能力建設(shè)。

          一是要梳理治理難題。不同的城市所處的發(fā)展階段不同、發(fā)展程度不同，面臨的問題也不同。特別是大城市和中小城市、城市群內(nèi)部城市和外沿城市之間，經(jīng)濟(jì)和人口的流動呈現(xiàn)兩極化的趨勢，帶來不同的考驗。這就需要對本地區(qū)面臨的問題進(jìn)行實事求是的調(diào)研、梳理和討論，在尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜地鎖定本地區(qū)“十四五”需要重點(diǎn)解決的難題，提出有針對性的任務(wù)舉措。

          二是要聚焦高質(zhì)量發(fā)展?！笆奈濉睍r期，要繼續(xù)以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，提升城市各項工作的水平，重點(diǎn)是做好經(jīng)濟(jì)和民生兩篇大文章。高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)要依靠重大改革的落地，近期中央出臺的多項重大改革舉措都涉及城市發(fā)展，需要各地認(rèn)真探索和實踐，如農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、盤活存量建設(shè)用地、建立基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制等。

           三是要建設(shè)城市智腦。城市管理運(yùn)營中心的集成，就是一個智慧化的城市大腦?！笆奈濉睍r期，要基于時空數(shù)據(jù)繪制知識圖譜，將整個城市的大數(shù)據(jù)整合在系統(tǒng)性的平臺上，通過城市智腦的自我學(xué)習(xí)和進(jìn)化，逐漸培育起智慧城市的神經(jīng)系統(tǒng)，更清晰地判斷城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢，更好地進(jìn)行風(fēng)險感知和識別。在推進(jìn)智能化治理的過程中，要充分發(fā)揮市場特別是創(chuàng)新企業(yè)的作用，探索城市治理的新PPP模式。

          四是要強(qiáng)化空間治理?！笆奈濉币?guī)劃將進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)空間治理的理念，要按照“一張藍(lán)圖干到底”的重要思想，在城市層面加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)同，高度重視空間格局優(yōu)化，推進(jìn)空間功能布局更加合理，城鄉(xiāng)社區(qū)布局更加協(xié)調(diào)。要劃小劃細(xì)空間治理單元，完善國土空間的開發(fā)和管控舉措，實行差異化的績效評價導(dǎo)向，使廣大干部能更有針對性地做好城市治理的落地工作。

          五是要增強(qiáng)與市民互動。要從推進(jìn)城市治理多元化出發(fā)，明晰治理事權(quán)，把握好多目標(biāo)的平衡。要推動治理中心下移，以社區(qū)為依托，因時因地因事設(shè)定議題，讓市民更多參與城市事務(wù)的討論和決策，推進(jìn)治理主體多元化和協(xié)商民主，尋找城市發(fā)展的最大公約數(shù)。在新的形勢下，尤其要注意做好微觀輿論引導(dǎo)工作，通過細(xì)致的溝通化解矛盾，增強(qiáng)各方對城市工作的認(rèn)同感。