《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》解讀

2017年3月7日，交通運(yùn)輸部以2017年第5號(hào)令頒布了《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），《規(guī)定》自2017年5月1日起施行。為便于有關(guān)交通運(yùn)輸主管部門、城市公共交通主管部門等更好地理解《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)真做好貫徹實(shí)施的工作，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長(zhǎng)蔡團(tuán)結(jié)就《規(guī)定》的出臺(tái)背景、工作過(guò)程及主要內(nèi)容等進(jìn)行了解讀。
　　一、出臺(tái)背景和工作過(guò)程
　　城市公共汽電車客運(yùn)是為社會(huì)公眾提供的最基本出行方式之一，是關(guān)乎社會(huì)公眾切身利益的普遍服務(wù)和民生工程。截至2016年年底，全國(guó)共有城市公共汽電車60余萬(wàn)臺(tái)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)近4000戶，從業(yè)人員130余萬(wàn)人，年完成客運(yùn)量700多億人次，是城市公共交通的重要組成部分，為社會(huì)公眾日常出行提供基礎(chǔ)運(yùn)輸服務(wù)保障。
　　2008年國(guó)務(wù)院大部門體制改革后，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)城市公共汽電車行業(yè)管理工作，各地也按照改革精神相繼完成了城市公共汽電車管理體制改革。2012年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)），明確了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在其規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的有關(guān)政策要求。隨著部門職責(zé)調(diào)整和城市公共交通發(fā)展形勢(shì)的變化，原有相關(guān)管理規(guī)章已難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要。為履行好指導(dǎo)城市客運(yùn)管理職責(zé)，有必要制定出臺(tái)規(guī)范城市公交的規(guī)章，明確城市公共汽電車客運(yùn)的基本制度和服務(wù)要求，為規(guī)范城市公共汽電車客運(yùn)健康發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。
　　為做好《規(guī)定》研究起草工作，我們就城市公共交通管理進(jìn)行了深入研究，多次召開不同層次、不同范圍的座談會(huì)，廣泛征求各方意見，在此基礎(chǔ)上，起草形成了《規(guī)定》初稿。結(jié)合城市公共交通行政法規(guī)的立法思路，進(jìn)行了多輪討論修改。期間，多次邀請(qǐng)行業(yè)主管部門、專家學(xué)者、運(yùn)營(yíng)企業(yè)及協(xié)會(huì)組織等進(jìn)行了研究和全面修改，形成征求意見稿。發(fā)函征求了各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門和有關(guān)方面的意見，并在交通運(yùn)輸部網(wǎng)站和國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站進(jìn)行了一個(gè)月的公開征求意見。綜合各方意見反復(fù)研究修改后，形成了送審稿。2017年3月1日，經(jīng)交通運(yùn)輸部第3次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，于3月7日頒布《規(guī)定》。
　　二、主要內(nèi)容
　　《規(guī)定》共8章71條，分別是總則、規(guī)劃與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則。主要內(nèi)容是：
　?。ㄒ唬┟鞔_了城市公共汽電車客運(yùn)的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等。一是按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)）要求，《規(guī)定》明確“城市公共汽電車客運(yùn)是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性”。二是按照部門職責(zé)范圍，《規(guī)定》將重點(diǎn)放在城市公共汽電車線網(wǎng)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)管理、服務(wù)規(guī)范、運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管等方面。在落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略上，將城市公共交通主管部門定位于在本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，配合其他相關(guān)主管部門共同做好公交優(yōu)先戰(zhàn)略相關(guān)政策措施的落實(shí)工作。三是《規(guī)定》就城市公共汽電車客運(yùn)發(fā)展，提出了安全可靠、便捷高效、經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保的原則，同時(shí)鼓勵(lì)實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)推廣新技術(shù)、新能源、新裝備等。
　?。ǘ┟鞔_了城市公共汽電車客運(yùn)規(guī)劃和建設(shè)等要求。在現(xiàn)有各地管理和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《規(guī)定》總結(jié)提出了城市公共汽電車線網(wǎng)規(guī)劃編制、修改的工作程序和具體要求，同時(shí)就制定配套建設(shè)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、提高公共汽電車通行效率、優(yōu)化城市公共交通線網(wǎng)等內(nèi)容，作出了相應(yīng)規(guī)定。
　?。ㄈ┐_立了城市公共汽電車客運(yùn)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)范。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2015年4月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合交通運(yùn)輸部等六部委頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令），明確了特許經(jīng)營(yíng)的基本程序、條件和措施。綜合考慮城市公共汽電車客運(yùn)的公益及公用事業(yè)屬性，并總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)做法，《規(guī)定》一是明確城市公共汽電車客運(yùn)按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式授予線路運(yùn)營(yíng)權(quán)，并簽訂線路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。二是考慮到城市公共汽電車運(yùn)營(yíng)服務(wù)的相對(duì)穩(wěn)定性、公平競(jìng)爭(zhēng)性，明確線路運(yùn)營(yíng)權(quán)實(shí)行期限制，且同一城市公共汽電車運(yùn)營(yíng)權(quán)實(shí)行統(tǒng)一的期限。三是線路運(yùn)營(yíng)權(quán)期限屆滿后，由城市公共交通主管部門按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定重新選擇運(yùn)營(yíng)企業(yè)。此外，《規(guī)定》還就城市公共交通主管部門會(huì)同有關(guān)部門落實(shí)票制票價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本核算和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償補(bǔ)貼等內(nèi)容作出了相應(yīng)要求。
　?。ㄋ模┙⒘诉\(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管體系。一是對(duì)運(yùn)營(yíng)車輛、車輛服務(wù)設(shè)施和標(biāo)識(shí)、站點(diǎn)服務(wù)設(shè)施、從業(yè)人員條件、配套要求及服務(wù)規(guī)范等作出基本要求。其中對(duì)駕駛員、乘務(wù)員明確要求由企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)和考核，并安排培訓(xùn)、考核合格人員上崗。既保證了關(guān)鍵崗位人員的從業(yè)素質(zhì)，同時(shí)也充分發(fā)揮運(yùn)營(yíng)企業(yè)的主體作用。二是明確服務(wù)質(zhì)量要求。規(guī)定運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議規(guī)定組織運(yùn)營(yíng)，保障基本的服務(wù)水平，不得擅自改變協(xié)議規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量要求。三是建立運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)備案與上報(bào)制度。明確了運(yùn)營(yíng)企業(yè)需上報(bào)的信息和數(shù)據(jù)，便于行業(yè)主管部門及社會(huì)監(jiān)督?；诔鞘泄财娷嚨墓鎸傩?，為保障運(yùn)營(yíng)服務(wù)的連續(xù)性，《規(guī)定》明確要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議要求提供連續(xù)服務(wù)，不得擅自停止運(yùn)營(yíng)。對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)確需暫?；蚪K止運(yùn)營(yíng)的，分類進(jìn)行處理。
　?。ㄎ澹?qiáng)化運(yùn)營(yíng)安全管理。《規(guī)定》專章對(duì)運(yùn)營(yíng)安全進(jìn)行了全面規(guī)定。主要是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《反恐怖主義法》及相關(guān)職責(zé)界定，從四個(gè)方面予以了規(guī)定：一是明確了運(yùn)營(yíng)企業(yè)是城市公共汽電車客運(yùn)安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的安全生產(chǎn)從制度建立、機(jī)構(gòu)人員設(shè)置、安全生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入、教育培訓(xùn)、安全設(shè)施設(shè)備的管理和維護(hù)等方面作了全面規(guī)定。二是明確了禁止攜帶違禁物品乘車，對(duì)安全檢查和保衛(wèi)作了規(guī)范。三是明確了城市公共汽電車客運(yùn)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和演練、應(yīng)急處置要求。四是明確了危害城市公共汽電車運(yùn)營(yíng)安全和破壞服務(wù)設(shè)施的禁止性行為。
　　（六）加強(qiáng)監(jiān)督檢查和明確法律責(zé)任。一是明確了城市公共交通主管部門監(jiān)督檢查的職責(zé)和權(quán)限。二是明確了城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)建立運(yùn)營(yíng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，評(píng)價(jià)不合格的線路責(zé)令其整改。整改不合格，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大安全事故的，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定，城市公共交通主管部門可以終止其部分或者全部線路運(yùn)營(yíng)權(quán)的協(xié)議內(nèi)容。三是根據(jù)規(guī)章的處罰權(quán)限，對(duì)違反《規(guī)定》的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
　?。ㄆ撸╆P(guān)于參照?qǐng)?zhí)行問(wèn)題?？紤]到縣以及毗鄰城市間開通公共汽電車客運(yùn)的實(shí)際情況，為規(guī)范其管理，在附則中規(guī)定了這兩種情形參照適用本規(guī)定。