道路運(yùn)輸行業(yè)雙重預(yù)防機(jī)制研究與應(yīng)用進(jìn)展

      道路運(yùn)輸行業(yè)是安全生產(chǎn)的重要領(lǐng)域，且具有比較鮮明的行業(yè)特點(diǎn)。2018年，交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)隱患治理暫行辦法》正式實(shí)施，對(duì)公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估、管控，隱患排查、整改及其監(jiān)督管理做了規(guī)定，要求各細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域細(xì)化完善相關(guān)制度、規(guī)范建設(shè)。2020年1月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《2020年交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作要點(diǎn)》，其中明確將大力推進(jìn)雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)列為2020年安全生產(chǎn)核心工作任務(wù)之一，分別在風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患治理兩個(gè)層面對(duì)各地交通運(yùn)輸主管部門提出了明確要求，并要求持續(xù)提升道路旅客運(yùn)輸、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸、城市客運(yùn)等重要道路運(yùn)輸行業(yè)領(lǐng)域的安全治理能力，標(biāo)志著雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)將開始在行業(yè)內(nèi)廣泛推廣。但同時(shí)也應(yīng)該看到，相對(duì)于礦山、化工、冶金等行業(yè)，道路運(yùn)輸行業(yè)雙重預(yù)防機(jī)制相關(guān)政策發(fā)布較晚，各省、市特別是區(qū)縣一級(jí)主管部門貫徹落實(shí)的進(jìn)度、力度也有很大差異，需要進(jìn)行全方位的協(xié)同管理。

      由于雙重預(yù)防機(jī)制推行時(shí)間較短，在全國(guó)層面上還未被列入道路運(yùn)輸行業(yè)準(zhǔn)入（規(guī)范）條件。但已經(jīng)有地市進(jìn)行了一些初步探索。比如，在危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸行業(yè)管理中，將雙重預(yù)防機(jī)制與企業(yè)能否增車掛鉤，或者將雙重預(yù)防體系達(dá)標(biāo)作為企業(yè)開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前置條件。這些措施有利于提高企業(yè)開展雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的重視程度，也有助于雙重預(yù)防機(jī)制的推廣。同時(shí)，為了進(jìn)一步規(guī)范雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，部分地市還對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制咨詢機(jī)構(gòu)的門檻進(jìn)行了設(shè)置，目前的形式主要有兩種，一種是標(biāo)桿企業(yè)成立的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)；另一種是經(jīng)主管部門認(rèn)可的安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

      目前，道路運(yùn)輸行業(yè)還未出臺(tái)雙重預(yù)防機(jī)制相關(guān)的國(guó)標(biāo)、行標(biāo)。部分雙重預(yù)防機(jī)制試點(diǎn)省份已經(jīng)率先出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)。以山東省為例，山東省打造了雙重預(yù)防體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，從全行業(yè)通則到公路水路行業(yè)領(lǐng)域細(xì)則，再到具體行業(yè)實(shí)施指南等，逐步細(xì)化到各個(gè)子行業(yè)。其中，由濟(jì)南公交主導(dǎo)編制的《城市公共汽電車客運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控體系建設(shè)實(shí)施指南》（DB37/T 3211）、《城市公共汽電車客運(yùn)企業(yè)生產(chǎn)事故隱患排查治理體系建設(shè)指南》(DB37/T 3212)是以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的，后來陸續(xù)出臺(tái)的道路旅客運(yùn)輸和汽車客運(yùn)站、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)润w系建設(shè)指南均以政府文件形式發(fā)布。標(biāo)準(zhǔn)研究是雙重預(yù)防體系推廣的重要方向，也日益受到國(guó)家應(yīng)急管理部門、交通管理部門的重視。近年來，多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂類或研究類項(xiàng)目已獲得立項(xiàng)。

      綜上所述，雖然國(guó)家為了推動(dòng)道路運(yùn)輸行業(yè)雙重預(yù)防機(jī)制的發(fā)展，提出了很多積極的政策，目前仍存在全國(guó)性立法欠缺、行業(yè)管理步調(diào)不一、準(zhǔn)入條件不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)空白等問題，需要進(jìn)一步改善。

     （1）企業(yè)應(yīng)用層面。目前道路運(yùn)輸行業(yè)中，雙重預(yù)防機(jī)制在城市公共汽電車客運(yùn)、道路旅客運(yùn)輸、危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸?shù)茸有袠I(yè)中都已經(jīng)得到了一定的應(yīng)用。

      城市公共汽電車客運(yùn)具有人員密集、交通擁堵、社會(huì)影響廣泛、易受自然災(zāi)害和突發(fā)事件影響的特點(diǎn)，需要提高重視，加強(qiáng)安全管控。對(duì)此，筆者結(jié)合濟(jì)南公交標(biāo)桿企業(yè)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納了城市公共汽電車雙重預(yù)防體系建設(shè)模式和方法。道路旅客運(yùn)輸和危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)較高，一直是安全管理工作的重點(diǎn)。從山東省部分道路運(yùn)輸企業(yè)雙重預(yù)防體系建設(shè)的評(píng)估結(jié)果來看，與城市公共汽電車客運(yùn)企業(yè)相比，上述兩類企業(yè)評(píng)分偏低，存在的問題也比較多。這主要是因?yàn)檫@兩個(gè)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素比較多，特別是對(duì)行車環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)因素分析較為復(fù)雜。有學(xué)者構(gòu)建了道路運(yùn)輸企業(yè)車輛行車風(fēng)險(xiǎn)水平評(píng)估模型，提出示例型行車風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)控制措施。有學(xué)者站在企業(yè)應(yīng)用的角度，針對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)行車風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析，提出了道路運(yùn)輸企業(yè)行車風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制方法。

      總體來看，雙重預(yù)防機(jī)制企業(yè)層面相關(guān)的研究報(bào)道較少。這主要還是因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制的研究工作不重視，只重執(zhí)行而不重視探索，缺乏創(chuàng)新意識(shí)。解決這一問題的關(guān)鍵，從監(jiān)管層面來說，要加強(qiáng)雙重預(yù)防機(jī)制的宣講，充分發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)作用。本質(zhì)上來說，雙重預(yù)防機(jī)制的主體責(zé)任在企業(yè)，必須讓企業(yè)最高決策者充分認(rèn)識(shí)到雙重預(yù)防機(jī)制對(duì)于企業(yè)安全工作的重要性，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行機(jī)制建設(shè)的自覺性，實(shí)現(xiàn)從制度約束到規(guī)范引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)建一支高素質(zhì)雙重預(yù)防機(jī)制宣講團(tuán)隊(duì)是非常必要的。

     （2）行業(yè)監(jiān)管層面。我國(guó)現(xiàn)行交通運(yùn)輸行業(yè)的監(jiān)管形式，主要包括綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管。雙重預(yù)防機(jī)制推廣建設(shè)初期，需要政府通過以上形式進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管。需要特別指出的是，雙重預(yù)防機(jī)制的責(zé)任主體是企業(yè)，政府強(qiáng)力推動(dòng)和監(jiān)管的是促進(jìn)這一機(jī)制在企業(yè)扎根的有力助推，而絕非代替企業(yè)建立相關(guān)機(jī)制。這也是為什么部分區(qū)域政府監(jiān)管非常嚴(yán)格，卻不能達(dá)到效果的原因。另外，由于監(jiān)管涉及多個(gè)政府部門，部門間有效的協(xié)作和互動(dòng)是不可或缺的。

      在體系建設(shè)過程中，山東省應(yīng)急管理廳總結(jié)了標(biāo)桿企業(yè)培育、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)先行、分類精準(zhǔn)施策、信息支撐全面等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。此外，還積極開展了雙重預(yù)防體系現(xiàn)場(chǎng)觀摩活動(dòng)，并鼓勵(lì)標(biāo)桿企業(yè)成立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，將管理人員、技術(shù)人員、一線工人“三結(jié)合”，向同類型的企業(yè)提供對(duì)口幫扶、上門服務(wù)等技術(shù)支持。體系初步建成后，相關(guān)主管部門一方面加強(qiáng)雙重預(yù)防體系的執(zhí)法檢查工作，進(jìn)行政府監(jiān)管；另一方面通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，委托有技術(shù)資質(zhì)的第三方服務(wù)單位對(duì)企業(yè)雙重預(yù)防體系建設(shè)工作進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，幫助企業(yè)不斷改進(jìn)體系存在的問題。從“山東經(jīng)驗(yàn)”來看，政府強(qiáng)有力的推動(dòng)在雙重預(yù)防機(jī)制鋪開階段是不可或缺的。而當(dāng)這一機(jī)制全面建成后，政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式等做法，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行自主安全管理，并建立雙重預(yù)防體系運(yùn)行的常態(tài)化機(jī)制。

      隨著電子政務(wù)的廣泛開展，信息化管理將成為政府監(jiān)管的重要形式。有學(xué)者提出要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)和隱患排查數(shù)據(jù)庫(kù)，充分運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控云平臺(tái)，提高政府與企業(yè)之間的信息共享效率。目前來看，部分省份已經(jīng)建立了雙重預(yù)防體系建設(shè)平臺(tái)，并投入運(yùn)行。但在實(shí)際運(yùn)行中存在不少問題。一是運(yùn)行維護(hù)困難。有些政府部門倡導(dǎo)建設(shè)的信息化平臺(tái)，錄入信息非常困難，日常維護(hù)更是難上加難。二是數(shù)據(jù)交互不足。信息化平臺(tái)最大的優(yōu)勢(shì)是信息共享，但有的平臺(tái)建設(shè)過程中能接入的系統(tǒng)有限，地方、部門甚至部分企業(yè)間存在壁壘。三是信息的有效性仍需提升。大數(shù)據(jù)時(shí)代，獲得數(shù)據(jù)不難，難的是如何提取到有效的數(shù)據(jù)。例如，有些監(jiān)管平臺(tái)，自稱帶有自動(dòng)預(yù)警功能，能幫助GPS監(jiān)控員識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試，一分鐘提示十幾條預(yù)警信息，但從相應(yīng)時(shí)間段的錄像來看，駕駛員駕駛行為、車輛速度等都沒有明顯安全問題。頻繁預(yù)警錯(cuò)誤數(shù)據(jù)是沒有價(jià)值的，甚至還可能干擾監(jiān)控員的精力，引起其他不良后果。

      雙重預(yù)防機(jī)制的最終目的是通過有效管控風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)消除隱患避免或減少事故發(fā)生。2019年發(fā)生的義馬氣化廠事故，因?yàn)樵撈髽I(yè)在事故不久前剛剛獲評(píng)河南省雙重預(yù)防體系省級(jí)標(biāo)桿企業(yè)稱號(hào)，不少人迫不及待地想讓雙重預(yù)防機(jī)制背鍋。有學(xué)者通過分析，歸納總結(jié)出事故原因，企業(yè)并沒有做到“真”防“真”控，才最終導(dǎo)致事故發(fā)生。判斷企業(yè)是否做到“真”防“真”控，必須要有一套科學(xué)的，具有針對(duì)性和可操作性的雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行評(píng)價(jià)方法。只有這樣，企業(yè)才有可能通過評(píng)估、評(píng)審過程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全管理工作和方法中存在的漏洞，并進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)過程和結(jié)果同步持續(xù)改進(jìn)。

      目前的雙重預(yù)防體系信息平臺(tái)仍然存在運(yùn)行維護(hù)困難、數(shù)據(jù)交互不足、數(shù)據(jù)有效性差等諸多問題，但信息化帶來的安全管理領(lǐng)域的重大變革是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。未來雙重預(yù)防機(jī)制的深入推進(jìn)，也必須與信息技術(shù)融合發(fā)展，充分利用信息技術(shù)帶來的數(shù)據(jù)紅利，挖掘數(shù)據(jù)的核心價(jià)值，同時(shí)克服無效數(shù)據(jù)及信息壁壘的干擾，真正實(shí)現(xiàn)全過程動(dòng)態(tài)化管理。